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我国的边境旅游始于1987年，伴随着改革开放的深入而逐渐发展壮大、持续升温。经过30余年的发展，边境旅游发挥出重要作用，为巩固睦邻友好与深化互利合作、推动共建“一带一路”倡议、促进边疆地区文化繁荣、促进沿边经济转型升级、培育亚洲旅游增长点等作出了积极贡献，并为出入境旅游的发展积累了宝贵的经验。进入新时代，我国朝着建设文化强国的宏伟目标稳步迈进，文化和旅游成为满足人民美好生活需求的重要支撑，边境旅游迎来了新的历史机遇，被赋予了新的内涵，同时也面临更高的发展要求。 一、边境旅游既是国家战略，也是出入境旅游发展新动能 （一）经略周边、服务国家外交战略是边境旅游的重要价值 我国与周边国家建立了睦邻友好关系，与东盟建立全面战略伙伴关系，共建“一带一路”倡议不断推进，上海合作组织、中国—东盟（“10+1”）、东盟—中日韩“10+3”、澜湄合作、大湄公河次区域经济合作机制等区域次区域合作机制不断完善，亚洲基础设施投资银行、亚洲安全观、周边命运共同体等新倡议、新主张顺应地区谋求发展的大趋势，符合地区的长远利益。促进睦邻友好，加强战略合作，边境旅游无疑是重要的支点。2024年上半年中美将举办第14届中美旅游高层对话，我国将持续深入国际交流与合作，边境旅游将发挥更大的价值。依托边境旅游巩固与周边国家的外交关系，更好地服务国家战略，拓展地缘政治、经济、人文等深层次交流，更好地促进地区和平稳定与繁荣发展、增进亚洲人民友谊，构建周边命运共同体，是值得持续关注的重要问题。 （二）兴边富民新阶段需要边境旅游持续赋能 习近平总书记2023年9月考察黑龙江省时指出“积极发展边境旅游，更好地促进兴边富民、稳边固边”。从我国来看，兴边富民行动持续推进，取得显著成效，对外开放水平持续提高，边境地区实现全面脱贫，综合经济实力明显增强，基础设施和公共服务体系不断健全，边境居民生产生活条件大幅改善。与此同时，也要认识到，边境地区经济基础还相对薄弱，市场发育还不充分，产业发展还相对缓慢，公共服务总体水平还不高，需要积极探索加快边境地区经济社会高质量发展的有力途径，边境旅游无疑是值得思考的重要方向。推动边境地区经济更快更好地发展，帮助边境地区居民过上更加美好的生活是不仅是中国的诉求，也是周边国家的共同诉求。如何通过发展边境旅游促进人流、物流、资金流、技术流等向边境地区聚集，更好地发挥边境旅游对扩大就业、改善民生、优化公共服务、支撑经济社会高质量发展的作用是当前要关注的重要问题。 （三）亚洲旅游发展需要边境旅游贡献新的增长点 近年来，亚洲旅游保持强劲增长势头，为全球旅游业发展作出重要贡献。联合国世界旅游组织数据显示，2019年，全球国际游客达到14.6亿人，国际旅游消费达14810亿美元，其中亚洲接待了3.94亿国际游客，约占全球国家游客总量的的26.99%，亚洲旅游消费达到4492亿美元，占全球旅游消费总量的30.33%。可以看出，无论是接待的国际游客人数，还是国际旅游消费水平，亚洲占全球旅游市场份额均较高。全球旅游重心将加速东移，亚洲旅游在全球的重要性更加凸显，对其他国家和地区具有强大的吸引力和影响力。同时，也要看到，亚洲旅游市场近年来在全球旅游格局中的增幅并不大，需要有可持续增长的新动能，边境旅游是值得发展的路径。联合国世界旅游组织数据显示，2017—2019年，亚洲国家入境中国的游客人数分别为3201、3657、3758万人次，占入境外国游客的比例分别为74.6%、76.3%、76.5%，其中，来自于周边国家（缅甸、越南、俄罗斯、蒙古、印度、老挝、朝鲜、哈萨克斯坦、尼泊尔、巴基斯坦）的入境旅游总人数分别为2217.04、2620.1、2662.4万人次，分别占亚洲国家入境中国旅游总人数的69.3%、71.6%、70.8%，周边国家较多入境游客是从边境口岸入境。从疫后亚洲旅游复苏来看，中远途的国际旅游仍面临较高风险，复苏尚需时日，而短途的边境旅游将成为亚洲国际旅游复苏的重要方向，有望成为亚洲旅游的新增长点。我国的国际旅游市场近年来在亚洲占据了将近三成左右的比重，在亚洲具有典型的代表性，我国的国际旅游增长、边境旅游增长情况在一定程度上也体现了亚洲旅游的增长情况。因此，边境旅游要充分发挥在亚洲旅游中的重要作用，培育成为亚洲旅游的新增长点。 （四）出入境旅游的高质量发展需要边境旅游先行示范 边境旅游在上世纪90年代初以来为我国出入境旅游的发展奠定了重要基础，积累了丰富的经验。随着疫后我国出入境旅游进入恢复发展阶段，将在全球旅游业中发挥出更重要的价值，中国的出入境份额仍将占有重要的份额，边境旅游的作用不可或缺。文化和旅游部于2023年先后公布恢复出境团队游三批次名单，并于3月31日起恢复全国旅行社及在线旅游企业经营外国人入境团队旅游和“机票+酒店”业务，此外，我国积极扩大免签国家等措施推动入境旅游的恢复。边境旅游可以为出入境旅游的恢复发展贡献更多力量，新一批边境旅游试验区、跨境旅游合作区申报工作已正式启动，我国第一个跨境旅游合作区中越德天（板约）瀑布跨境旅游合作区于2023年9月15日至2024年9月14日开启试运营，边境旅游可以为我国出入境旅游发展发挥先行示范的作用，积累新一轮的宝贵经验，更好地助力出入境旅游的高质量发展。 二、我国边境旅游发展的国际合作基础牢固 （一）与周边国家保持睦邻友好关系 我国与周边13个国家建立了良好的外交关系，与不丹虽然迄今未建交，但保持着友好关系。我国与周边11个国家签订了共建“一带一路”合作文件或合作备忘录，建立了深层次的共建“一带一路”合作关系，同时，与10个周边国家签署了ADS协议（中国公民旅游目的地国家协议），这为我国边境旅游的发展提供了良好的国际环境。 表1：我国与周边国家的关系 资料来源：根据外交部、商务部、文化和旅游部等官方网站资料整理 我国与周边国家建立了紧密的经贸文化交流与合作关系。中国是越南最大贸易伙伴，第二大出口市场和第一大进口市场，连续11年成为俄罗斯第一大贸易伙伴，是巴基斯坦第一大进口来源国和第二大出口目的地，是哈萨克斯坦第二大贸易伙伴关系和第一大出口目的国，是吉尔吉斯斯坦第一大贸易伙伴和第一大投资来源国。 2020年我国与周边国家双边贸易情况（数据来源：根据商务部网站数据整理） （二）与周边国家建立了密切的旅游合作关系 我国与周边国家积极开展边境旅游合作，目前有新疆、西藏、云南、广西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江等8个省区发展边境旅游。从中国与周边国家的出入境旅游数据来看，近年来，入境中国的人数最多的国家是缅甸，2018、2019年入境旅游人数均超过千万人次，较多是通过边境旅游方式入境。入境人数位居第二的为越南，2018、2019年均有700多万的入境游客。尼泊尔、朝鲜、老挝、巴基斯坦、哈萨克斯坦等国家入境旅游人数相对较少，在10—20余万左右。入境人数最少的两个国家是吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦，近几年的入境旅游人数均不超过5万人次。中国公民出境前往周边国家，越南是周边国家第一大出境目的地，2019年突破了千万人次。缅甸、俄罗斯、老挝分别为赴周边国家的第二、三、四大出境目的地。而中国公民出境前往尼泊尔、蒙古、巴基斯坦、印度、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等国家人数相对较少，近几年的出境旅游人数均不超过21万。 三、我国边境旅游发展稳中向好，同时还有提升空间 （一）我国边境旅游构建起良性发展格局 从政策环境来看，稳步向好。我国边境旅游经历了兴起、整顿停滞、快速发展、全面暂停等发展阶段，边境旅游逐渐由无序向有序、规范的发展方向转变。近年来随着我国对外开放程度的不断深化，加强与周边国家的睦邻友好合作，推动共同构建人类命运共同体，边境旅游的政策环境更加有利。总体上来看，边境旅游政策既指向服务沿边地区的经济和社会发展，又关注边境居民的民生问题；既强调边境旅游管理的安全性、规范性，又强调要为边境旅游发展提供更多便利性。 从发展基础来看，边境旅游繁荣向好。自2009年恢复边境旅游异地办证业务以来，我国边境旅游发展呈现持续较快的发展势头。全国共有400多家边境旅游社，100余条边境旅游线路，已经形成了公路、铁路、水路、航空等边境跨境旅游线路，构建起中俄、中越、中老、中缅、中朝、中蒙、中哈跨境一日游、多日游、自驾游等发展格局。沿边省区发展边境旅游各有特色。云南省主要开展对缅甸、老挝、越南的边境旅游，广西自治区主要开展对越边境旅游，内蒙古自治区主要开展对蒙边境旅游，黑龙江省主要开展对俄边境旅游，辽宁省主要开展对朝边境旅游，吉林省主要开展对俄、对朝边境旅游，新疆自治区主要开展对哈萨克斯坦、蒙古、巴基斯坦、吉尔吉斯斯坦的边境旅游，西藏自治区主要开展对尼边境旅游。我国于2018年批准设立广西防城港、内蒙古满洲里两个边境旅游试验区，自2023年正式启动新一批边境旅游试验区的创建申报工作。近年来，沿边省区还积极推动跨境旅游合作区建设，作为边境旅游发展新的突破口。 从国际合作来看，机制不断深化。在围绕共建“一带一路”倡议、东盟—湄公河流域开发合作、大湄公河次区域经济合作、中亚区域经济合作、图们江地区开发合作、亚信会议、上海合作组织以及孟中印缅经济走廊、中巴经济走廊等区域次区域合作机制框架下，我国与周边国家的边境旅游合作逐步得到加强。越南、缅甸、尼泊尔、印度、巴基斯坦、俄罗斯、老挝、蒙古、朝鲜、哈萨克斯坦等周边国家先后成为我国公民出境旅游目的地国家。我国还成为越南、缅甸、俄罗斯、蒙古、朝鲜等周边国家重要的入境客源国。沿边省区也积极加强与邻国城市之间的旅游交流合作。 从经济社会效益来看，溢出作用成效显著。边境旅游发展有效带动了沿边地区的餐饮、住宿、汽车租赁等产业的发展，成为经济新增长点。较多边民通过开餐馆、农家乐、民宿、旅游企业就业等形式，走上致富之路。新疆自治区依托边境口岸，发展口岸免税购物、边民互市、商务会展、边境跨国游，促进了边境旅游经济发展。2018年，广西边境旅游收入达120亿元，占全区旅游收入的1.58%，边境旅游成为富裕边民的重要平台。黑河互贸区每年带动市区批发业、零售贸易业、住宿餐饮业、娱乐服务业实现两位数增长。此外，边境旅游的发展改善了旅游厕所、停车场等公共服务。 从文旅品牌效应来看，作用更加凸显。广西自治区加强边境非遗文化保护与利用，“中越边境非遗之旅”成功入选全国12条非遗旅游线路之一。内蒙古自治区牵头成立中俄蒙“万里茶道”国际旅游联盟，打造中俄蒙“万里茶道”国际旅游品牌。吉林省不断深化与俄、朝、韩、日、蒙等周边国家合作，常态化的举办东北亚旅游论坛、东北亚文化旅游美食节等国际性文化旅游节事活动，品牌影响力不断增强。云南省着力推进澜沧江—湄公河旅游城市合作联盟建设，打造澜湄旅游城市品牌，扩大了国际影响力。 （二）边境旅游高质量发展仍需破解难题 一是边境旅游发展易受政治、经济及环境的影响。从政治、经济方面来看，周边国家的政治形势、经济发展对于边境旅游发展有明显的影响。从环境来看，疫情、非传统安全因素和政策调整均会对边境旅游发展产生影响。此外，周边国家的境外赌博、电信诈骗、走私贩毒、偷渡洗钱等非传统安全问题时常困扰边境旅游发展。2020—2022年，受全球新冠肺炎疫情的影响，中国边境口岸基本上处于关闭状态，边境旅游发展受到严重的冲击。 二是通关便利化条件有待提升。从通关能力来看，通关不匹配现象突出。我国边境口岸的通关便利化条件得到了大幅度的提升，通关效率较高，而俄罗斯、越南、朝鲜、缅甸、蒙古等周边国家的口岸基础设施建设和通关便利化条件不足，严重影响边境旅游质量。从自驾车便利化程度来看，近年来，我国边境旅游自驾车的需求量庞大，但涉及中国与周边国家双方政策问题、审批部门多，办证手续繁琐等，制约了自驾车跨境游的发展。 三是跨境旅游合作区建设受制于国家之间法律基础不同。沿边省区虽然对跨境旅游合作区建设有积极性，但跨境旅游合作区建设不仅涉及到国家领土主权，还涉及国与国之间的沟通与协调以及法律衔接问题。由于国与国之间的法律基础不同，在涉及国际交通、市场监管、安全救援、医疗保险、投资服务、纠纷处理等诸多方面存在明显的差异，要在双方划定的合作区域内共同开展旅游活动，难度非常高。在不能解决与周边国家相关法律衔接的基础上，难以实质性推动跨境旅游合作区建设。 四是边境旅游在双边交流层级和政策上存在不对等。我方沿边市县与邻国市县往往建立了良好的合作关系，但在交通、签证、跨境旅游范围等问题上，需要对方国家省级以上部门来协调解决。由于双方交流层级不对等，导致在边境旅游的一些问题上难以获得有效解决。此外，边境旅游发展还存在政策不对等，如俄罗斯公民通过持简化手续进入黑河互贸区购物，而中国公民赴俄互市贸易区手续相对复杂，购物、旅游、观光等受到较多限制。 四、边境旅游应为出入境旅游高质量发展提供更多新动能 （一）以加强顶层制度设计为边境旅游发展的战略引领 战略层面，从国家层面统筹边境旅游发展。坚持“全国边境旅游一盘棋”，明确中央政府和地方政府的职责，明确边境旅游发展的优先顺序，明确要取得重点突破的领域和关键环节。在共建“一带一路”倡议、西部大开发、兴边富民等国家战略中，加大对边境旅游发展的相关政策支持力度。编制《全国边境旅游发展战略规划》，强化省际之间边境旅游合作与协调。把边境旅游发展纳入与东盟、俄罗斯、蒙古、中亚国家等自由贸易协定（FTA）重要内容，从制度层面一揽子解决边境旅游发展的通关便利化、人员往来、资金自由往来等瓶颈问题。 法制层面，完善边境旅游的法律法规。尽快修订边境旅游法律法规，由国务院出台《边境旅游管理条例》，明确中央与地方在边境旅游管理方面的事权以及中央各部门支持边境旅游发展的职能，明确授权给地方政府的边境旅游管理事项，预留边境旅游发展空间。通过完善边境旅游法律法规，进一步规范边境旅游发展，为新时期边境旅游发展提供支撑保障。 改革创新层面，优化“两区”建设体系。将边境旅游试验区、跨境旅游合作区建设作为制度集成创新的突破口。制订出台边境旅游试验区评选标准、验收标准和验收程序，加强中央部门在边境旅游试验区的合作，完成防城港、满洲里两个边境旅游试验区建设的验收工作，推进新一批边境旅游试验区创建工作。适时总结中越德天（板约）瀑布跨境旅游合作区建设的经验、模式，分析跨境旅游合作区建设的重点和难点，持续推动跨境旅游合作区创建工作，探索更多的边境旅游发展新模式、新典范。 （二）以完善国际旅游合作机制为边境旅游发展的出发点和落脚点 完善边境旅游发展的多双边合作机制。在既有的上海合作组织、中国—东盟（“10+1”）、东盟—中日韩“10+3”、澜湄合作、大湄公河次区域经济合作机制、中亚区域经济合作、大图们倡议机制以及孟中印缅经济走廊、中巴经济走廊等区域次区域合作机制框架下，将边境旅游发展全面融入共建“一带一路”倡议，纳入多双边自由贸易（FTA）协议，推动国与国之间涉旅相关法律法规的对接与修订。加强与周边国家在边境旅游领域的多双边会晤，完善并落实多双边旅游合作协定，持续推动互办“旅游年”活动，积极分享旅游发展的中国经验。 规范地方层级的边境旅游合作机制。明确中央授权地方的国际文化和旅游合作权限，明确文化和旅游合作层级、合作范围及合作内容，指导地方建立健全合作层级对等、政策对等的边境旅游磋商机制。优化我国地方政府与周边国家地方政府、业界领袖间常态化的对话机制，加强在人员互访、重大信息通报、安全预警、突发事件处置、基础设施互联互通等方面的日常沟通与交流。 将边境旅游发展纳入亚洲旅游促进大会主要内容。筹备召开亚洲旅游促进大会，将边境旅游发展纳入亚洲旅游促进大会的主要内容，设立边境旅游专题论坛，开展边境旅游主题推介会，推广边境旅游目的地。在东亚文化之都、50个最佳旅游城市品牌和20个国际旅游合作示范区等评选中，向边境城市倾斜。 （三）以推进出入境便利化为边境旅游市场开拓的关键突破口 完善出入境证件便利化。扩大旅游异地办证口岸范围，将边境旅游出入境通行审批权全面下放到开展边境旅游市县。加强与周边国家协商，扩大边境通行证的适用范围。放宽政策限制，允许持边境旅游出入境通行证的旅行团自由选择口岸出入境。支持和鼓励边境口岸实行“一站式”通关模式。扩大口岸签证范围，推动实现国内游客通过边境口岸出境签证的便利化，实现周边国家游客、第三国游客进入我方边境城市签证的便利化。给予更多的一类口岸签发外国人个人旅游、探亲、访友签证的签证权，对第三国入境人员实施72小时免签或落地签政策。推进中国与东盟国家互免签证。 推进自驾车跨境旅游便利化。完善与周边国家的汽车运输协定，将8座以下的小客车通行纳入跨境通关便利化的重要内容，推动跨境自驾车游常态化发展。同时，扩大自驾车出行范围，给予自驾车在双方边境省域内（除新疆、西藏外）自由通行的权限。 改善口岸通关条件。高标准提升我国边境口岸基础设施，完善出入境通关条件，全面普及电子化通关，提升口岸建设质量。加强与周边国家口岸部门协调，促进改善口岸基础设施，提升通关效率。持续推进与周边国家交通基础设施的互联互通。 （四）以优化目的地体系为边境旅游供给的重要支撑 加强对边境市县基础设施和公共服务建设的支持。推进连接边境口岸、景区、旅游度假区、国际旅游合作园区等重要节点的公路建设。改善抵边一线自然村生产生活条件和生态环境，提升住宿、餐饮、旅游厕所、停车场、文化场所等旅游接待设施品质。建设一批边境旅游特色小镇，发挥对边境地区的示范作用。 建设边境国家旅游风景道。在G331国道、G219国道、G228国道三条沿边国道基础上，加快国道的旅游化改造，构建景观公路网络，有机串联起沿边地区的景区、度假区、特色小镇、乡村、口岸等，推动沿边旅游接待设施精品化改造，将三条沿边国道打造成为我国边境地区国家级风景道。 完善边境旅游产品和线路开发。依托中老铁路、中哈铁路、中越铁路、中俄铁路、中蒙铁路、中朝铁路等国际铁路，发展赴周边国家的边境旅游专列，打造一批边境铁路旅游集散地和铁路旅游精品。根据不同口岸类型，打造国际陆路、水路、航空、铁路、索道等多元化的边境跨境旅游产品体系。推进发展中老越、中老缅、中俄蒙、中俄朝等跨境旅游大环线。加强边境红色旅游精品开发，打造红色经典景区与红色精典线路。支持沿边城市结合自身特色，开发更多的跨境特色线路。 （五）以创新市场监管与安全合作机制为边境旅游发展的有力保障 加强边境旅游市场监管。加强对边境旅游“不合理低价游”的专项整治，出台沿边省区边境旅游线路的参考价格，规范边境旅游市场秩序。加强与周边国家执法部门合作，禁止出境旅游团队参加境外赌博活动，禁止旅行社擅自增加边境游线路。同时，优化跨境赌博旅游目的地“黑名单”举措，将跨境赌博旅游目的地“黑名单”精准定位到涉赌场所，不扩及境外目的地城市，避免限制边境旅游发展。 创新边境跨境旅游执法合作。加强对边境旅游重点区域跨境联合执法合作，重点打击欺客宰客、假冒伪劣商品等跨境旅游违法行为，建立联合惩戒机制，建立跨境旅游商户“黑名单”制度，健全国际旅游投诉处理机制。 创新跨境旅游安全合作机制。加强与周边国家的旅游安全合作，完善境外旅游接待安全保障措施。完善境外商业医疗保险制度，扩大在出境旅游人群的覆盖面。健全周边旅游目的地安全预警机制，完善《中国公民出境旅游突发事件应急预案》，优化游客境外医疗救助和跨境保险赔付机制。依托文化和旅游部驻外机构，在周边国家重要城市设立旅游安全应急服务中心，服务境外旅游安全救援和应急需求。 （六）以加大政策支持力度为边境旅游发展的动能基础 完善沿边地区投融资政策。积极吸引国际资本、社会资本参与边境旅游产业发展，对参与边境旅游项目的企业在税收、金融、土地等政策上给予倾斜。支持沿边市县设立政府引导基金或采取PPP模式，引导社会资本投资。支持金融机构加强对边境旅游支持，推动丝路基金、亚洲基础设施投资银行在边境旅游基础设施建设中发挥积极作用。
加大边境旅游宣传支持力度。将边境旅游发展纳入国家旅游宣传体系，成为国家旅游形象宣传的重要组成部分。加强与周边国家的旅游宣传推广合作，促进边境文化旅游传播和推广。加大对鸭绿江边境旅游联盟、G219旅游推广联盟宣传支持。 加强对边境旅游发展指导和政策倾斜。指导沿边省区编制边境旅游专项规划。建立边境旅游发展的国家奖励机制，每年评选出2—3个边境旅游示范市县给予表彰和奖励。将边境旅游发展纳入文化和旅游部援藏、援疆工作重要内容，支持新疆、西藏举办国际文化旅游节事活动，加大文化旅游宣传推广力度，参与“东亚文化之都”申报，打造对外文化旅游品牌，建设文化旅游国际合作园区。 加强对边境旅游专业人才的培养。加强边境旅游专业人才的交流与培训，在边境导游员培训培养上给予适当的政策倾斜。给予边境地区外语导游人才政策补贴。每年持续从全国选派援藏、援疆导游。加大对旅游专业人才“订单”式培养力度，建立边境旅游发展的“候鸟式”人才工作站。为周边国家输送国际旅游人才的培养。加强国际视野的人才培养，与周边国家建立旅游行政官员、旅游企业高管及旅游专家常态化的培养体系。建立边境旅游国际人才培训基地。依托沿边省区的企业、高校和旅游研究机构，建设一批边境旅游国际人才培训基地，加大旅游国际人才培养力度。在周边国家定期开设旅游培训课程，定期输出师资力量，共同培养国际旅游人才。 |
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